Baulandmobilisierungsgesetz in Kraft

Sie stehen unmittelbar bevor, die Koalitionsverhandlungen der neuen Regierung, in denen die Ziele und Projekte der kommenden Legislaturperiode formuliert und in einem Koalitionsvertrag verbindlich festgelegt werden sollen. Die zu vereinbarenden Gesetzgebungsvorhaben sollten allerdings – und zwar nicht nur zum Klimaschutz – dieses Mal deutlich zügiger umgesetzt werden, um die drängenden Probleme zeitnah lösen zu können. Insoweit sollte sich die zukünftige Regierung nicht an ihrer Vorgängerin orientieren, die im Nachhinein feststellen musste, dass die von ihr geplanten Gesetze in Teilbereichen viel zu spät umgesetzt worden sind – mit der vorhersehbaren Folge, dass diese Gesetze mitten im Wahlkampf schlichtweg untergegangen sind und selbst deren Adressaten davon kaum etwas mitbekommen.

Ein Beispiel für diesen Umstand ist das Gesetz zur Mobilisierung von Bauland (Baulandmobilisierungsgesetz), das im Schatten der Öffentlichkeit und auch weitgehend unbemerkt von der Immobilienwirtschaft, noch unmittelbar vor der Sommerpause (am 23.06.2021) in Kraft getreten ist. Im Koalitionsvertrag vom 12. März 2018 hatten CDU, CSU und SPD vereinbart, die Kommunen bei der Aktivierung von Bauland und der Sicherung bezahlbaren Wohnens zu unterstützen. Anlässlich des – von Bund, Ländern und Gemeinden veranstalteten – Wohngipfels am 21. September 2018 wurde eine Wohnraumoffensive verabschiedet, mit der die Rahmenbedingungen für den Bau von Wohnraum zu verbessert werden sollten. Es dauerte aber insgesamt mehr als drei Jahre, bis dieses Gesetzgebungsprojekt umgesetzt wurde.

Erklärtes Ziel der Koalition und dieses Gesetzes war es, aufgrund des enormen Bedarfs an bezahlbarem Wohnraum – gerade in wachsenden Städten und Ballungsräumen – mehr bezahlbaren Wohnraum zu schaffen. Hierzu hat das Gesetz die vorhandenen gemeindlichen Handlungsinstrumente erheblich erweitert und planungsrechtliche Erleichterungen für Wohnbauentwicklungen eingeführt, die im Folgenden näher erläutert werden:

1. Einführung von sektoralen Bebauungsplänen (§ 9 Abs. 2d BauGB)

Mit dem Instrument der sog. sektoralen Bebauungspläne (»sektoral«, weil der B-Plan nur den Wohnungsbau betrifft) haben die Gemeinden bis Ende 2024 die Möglichkeit, für im Zusammenhang bebaute Ortsteile nach § 34 BauGB oder im Geltungsbereich eines übergeleiteten Bebauungsplans Festsetzungen zur Wohnraumversorgung vorzugeben (§ 9 Abs. 2d BauGB). In einem solchen Bebauungsplan können nunmehr Flächen festgesetzt werden, auf denen Wohngebäude errichtet werden dürfen, oder Flächen, auf denen nur Gebäude errichtet werden dürfen, für die die Anforderungen für eine Förderung mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung erfüllt sind oder bei denen sich ein Vorhabenträger verpflichtet, hinsichtlich einzelner oder aller Wohnungen die Förderbedingungen der sozialen Wohnraumförderung (insbesondere die Miet- und Belegungsbindung) einzuhalten. Im Ergebnis bedeutet diese Neuerung allerdings, dass Gemeinden den für eine Bebauung von Grundstücken »komfortabelsten« Anwendungsbereich des § 34 BauGB (unbeplanter Innenbereich) nun ohne großen Aufwand und recht kurzfristig deutlich einschränken könnten, was sich im Ergebnis sogar kontraproduktiv auf die Schaffung neuen Wohnraums auswirken könnte.

2. Ausweitung des kommunalen Vorkaufsrechts (§§ 24 ff. BauGB)

Zwecks Ausweitung des kommunalen Vorkaufsrechts ist in § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB nunmehr klargestellt, dass auch die Deckung eines Wohnbedarfs in der Gemeinde und die Förderung der Innenentwicklung auf der Grundlage eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts zu den »Gründen des Wohls der Allgemeinheit« gehören, welche eine Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen können. Zudem ist die Frist zur Ausübung des Vorkaufsrechts von bisher 2 auf künftig 3 Monate verlängert worden (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB), um den Gemeinden insbesondere bei komplexeren Verfahren die Ausübung des Vorkaufsrechts zu erleichtern.
Ein gemeindliches Vorkaufsrecht gilt (weiterhin) für unbebaute Grundstücke in Gebieten, die planungsrechtlich vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden dürfen (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB), wobei nunmehr klargestellt ist, dass ein Grundstück auch dann als »unbebaut« gilt, wenn es lediglich mit einer Einfriedung oder lediglich »zu erkennbar vorläufigen Zwecken« bebaut ist.

Des Weiteren werden besondere Vorkaufsrechte eingeführt, wenn z.B. in einem Gebiet städtebauliche oder bauliche Missstände vorliegen (sog. »Schrottimmobilien«) und die Grundstücke dadurch »erhebliche nachteilige Auswirkungen auf das soziale oder städtebauliche Umfeld« aufweisen, § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BauGB.

Und nach § 25 Abs. 1 Nr. 3 BauGB besteht nun ein Vorkaufsrecht für unbebaute, geringfügig bebaute oder brachliegende Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil (i.S.d. § 34 BauGB), wobei für das Entstehen dieses Vorkaufsrechts nicht nur der Erlass einer Vorkaufsrechtssatzung, sondern zusätzlich auch der Erlass einer Rechtsverordnung durch die Landesregierung erforderlich ist (das Vorkaufsrecht erlischt mit Ende der Geltungsdauer dieser Verordnung), mit der das betroffene Grundstück als in einem »Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt« (i.S.v. § 201a BauGB) liegend definiert wird.

Mit § 28 Abs. 3 Satz 1 BauGB n.F. wird den Gemeinden nunmehr die Möglichkeit eröffnet, ein Grundstück zum Verkehrswert zu erwerben. Diese Möglichkeit bestand bislang nur unter der Voraussetzung, dass der Verkehrswert den Kaufpreis »in einer dem Rechtsverkehr erkennbaren Weise deutlich überschreitet«, was in der Vergangenheit häufig zu gerichtlichen Auseinandersetzungen über das Vorliegen dieser Voraussetzung führte. Die Änderung soll nunmehr Auseinandersetzungen über den Kaufpreis vermeiden und zu einer spürbaren »Entlastung« der Gemeinden bei der Ausübung »ihres« Vorkaufsrechts führen. Grundstückseigentümer werden deshalb mit einer verstärkten Ausübung gemeindlicher Vorkaufsrechte zu rechnen haben und sich nun keinesfalls mehr sicher sein können, bei Veräußerung ihrer Grundstücke die bislang üblichen Preise (oberhalb des Verkehrswerts) erzielen zu können.

3. Erweiterung von Baugeboten (§ 176 BauGB)

Mit der Änderung bzw. Neueinführung des § 176 Abs. 3 und 4 S. 2 BauGB dürfte ein bislang wenig genutztes städtebauliches Instrument in den Händen der Kommunen zu neuem Leben erweckt worden sein: das »Baugebot«.

Nach § 176 Abs. 3 BauGB n.F. dürfen Gemeinden in einem nach § 201a BauGB durch Verordnung bestimmten Gebiet mit einem »angespannten Wohnungsmarkt« anordnen, dass ein Grundstück mit einer oder mehreren Wohneinheiten zu bebauen ist, wenn in dem Bebauungsplan Wohnnutzungen zugelassen sind. Die Gemeinde kann sogar ein den Festsetzungen des Bebauungsplans entsprechendes Maß der Nutzung anordnen, selbst dann, wenn der Bebauungsplan neben Wohnnutzungen auch andere Nutzungen zulässt (d.h. in urbanen Gebieten – § 6a BauNVO – und in Mischgebieten – § 6 BauNVO).

Demgegenüber erweitert § 176 Abs. 3 BauGB n.F. auch die Fälle, in denen die Gemeinde von einem Baugebot abzusehen hat. Dies gilt nun nicht mehr nur in den Fällen, in denen die Durchführung des Vorhabens dem Eigentümer aus wirtschaftlichen Gründen unzumutbar ist. Die Gemeinde hat auch dann von einem Baugebot abzusehen, wenn dem Eigentümer die Durchführung des Vorhabens zur Erhaltung der Entscheidungsbefugnis über die Nutzung des Grundstücks für seinen Ehegatten oder eine in gerader Linie verwandte Person nicht zuzumuten ist. Dadurch sollen Grundstücke (z.B. zur Altersvorsorge oder zur finanziellen Absicherung) im Familienbesitz gehalten werden können, wobei diese Einschränkung zunächst nur bis zum 23.06.2026 gelten soll.

Von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung dürfte auch die Neueinführung des § 176 Abs. 4 S. 2 BauGB sein. Bislang konnte ein Eigentümer im Falle der Anordnung eines Baugebots von der Gemeinde die Übernahme des Grundstücks verlangen, wenn ihm die Durchführung der Baumaßnahme wirtschaftlich nicht zuzumuten ist (§ 176 Abs. 4 S. 1 BauGB). In diesem Fall musste die Gemeinde das Grundstück bislang selbst erwerben und die Bebauung sicherstellen.
Nach § 176 Abs. 4 Satz 2 BauGB kann das Grundstück nunmehr auch zugunsten einer kommunalen Wohnungsbaugesellschaft übernommen werden, wenn diese innerhalb angemessener Frist in der Lage ist, das Baugebot zu erfüllen und sich hierzu verpflichtet. Bislang hatten Gemeinden häufig mangels eigener finanzieller und/oder personeller Leistungsfähigkeit von der Durchsetzung von Baugeboten abgesehen, zumal eine Weiterveräußerung des Grundstücks an eine kommunale Wohnungsbaugesellschaft (zum Zwecke der Bebauung) bislang in der Regel dazu führte, dass die Grunderwerbssteuer doppelt anfiel.

4. Städtebauliche Entwicklungskonzepte (§ 176a BauGB)

Mit dem neu eingeführten § 176a BauGB wird die Gemeinde nun zur Aufstellung eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts ermächtigt, »das Aussagen zum räumlichen Geltungsbereich, zu Zielen und zur Umsetzung von Maßnahmen enthält, die der Stärkung der Innenentwicklung dienen«. Nach § 176a Abs. 2 Satz 1 BauGB soll ein solches städtebauliches Entwicklungskonzept insbesondere der baulichen Nutzbarmachung von im Gemeindegebiet ohne Zusammenhang verteilt liegenden unbebauten oder brachliegenden Grundstücken dienen.

Im Rahmen von städtebaulichen Entwicklungskonzepten können Gemeinden nunmehr Grundstücke festlegen, um mit dem vorerwähnten Instrument eines »Baugebots« eine Nachverdichtung mit dem Ziel der Wohnbebauung zu ermöglichen. Für den Fall, dass sich Eigentümer durch Veräußerung ihrer Grundstücke einem solchen »Baugebot« entziehen zu versuchen, könnten Gemeinden ihr nach §§ 24, 25 BauGB zustehendes und nunmehr erweitertes Vorkaufsrecht ausüben.

5. Umwandlungsverbot (§ 250 BauGB)

Mit der Neueinführung des § 250 BauGB will der Gesetzgeber eine Umwandlung von Mietwohnungen in Eigentumswohnungen auch außerhalb des Geltungsbereichs von sozialen Erhaltungssatzungen einschränken, und zwar in den Fällen, in denen die Landesregierungen durch Rechtsverordnung Gebiete mit »angespannten Wohnungsmärkten« i.S.d. § 201a BauGB bestimmt haben.
§ 250 Abs. 1 Satz 3 BauGB ermächtigt die Landesregierungen zum Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung, die allerdings spätestens mit Ablauf des 31.12.2025 außer Kraft treten müssen. Folge ist, dass die Begründung oder Teilung von Wohnungseigentum bei Wohngebäuden oder Teileigentum (§ 1 WEG) in den dadurch festgelegten Gebieten der Genehmigung bedürfen, um zu verhindern, dass in Bestandswohngebäuden mit mehreren Wohnungen ohne weiteres Wohnungseigentum entstehen kann, und zu erreichen, Mietwohnungen zu erhalten und dem Zugriff durch sog. »Immobilienspekulanten« zu entziehen.

Dies gilt nicht, wenn sich in dem Gebäude nicht mehr als 5 Wohnungen befinden (§ 250 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Die Landesregierungen können in ihren Rechtsverordnungen allerdings eine davon abweichende Anzahl bestimmen (zwischen 3 und 15).

Nach § 250 Abs. 3 Nr. 3 BauGB besteht ein Anspruch auf Genehmigung, wenn »das Wohnungs- oder Teileigentum zur eigenen Nutzung an mindestens zwei Drittel der Mieter veräußert werden soll«, wobei insoweit nach dem Wortlaut die »Absicht« der Veräußerung ausreicht. Insofern stellt sich die Frage, ob das Umwandlungsverbot des § 250 BauGB sein Ziel wird erreichen können, den Kauf von Mietshäusern und deren Umwandlung in Eigentumswohnungen durch die erwähnten »Immobilienspekulanten« zu verhindern.

6. Erleichterungen bei Befreiungen (§ 31 Abs. 2 BauGB)

Die Erteilung von Befreiungen im Sinne des § 31 Abs. 2 BauGB ist mit dem Baulandmobilisierungsgesetz zugunsten von Wohnbauvorhaben erleichtert worden. § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB enthält nun die Regelung, dass die »Gründe des Wohls der Allgemeinheit« als Voraussetzung für die Erteilung einer Befreiung auch die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung einschließen.

Unabhängig davon wir in § 31 BauGB ein neuer Absatz 3 eingefügt. Danach kann in den durch Rechtsverordnung der Landesregierung nach § 201a BauGB bestimmten »Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten« mit Zustimmung der Gemeinde im Einzelfall von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, selbst dann, wenn die Grundzüge der Planung berührt sind. Von dieser Regelung können Gemeinden bis zum Ende der Geltungsdauer der Rechtsverordnung nach § 201a BauGB Gebrauch machen (längstens aber bis zum 31.12.2026).

Diese Neuregelung ermöglicht nunmehr erhebliche Abweichungen von den Festsetzungen eines Bebauungsplans, und zwar nicht nur Abweichungen vom Maß der zulässigen Nutzung, sondern auch von der Art der zulässigen Nutzung.
§ 31 Abs. 3 BauGB n.F. bietet Potenzial für eine intensivierte Wohnbauentwicklung, und zwar sowohl auf Gewerbebrachen als auch auf bebauten und unbebauten Grundstücken im Wege einer »Nachverdichtung«. Möglich ist demzufolge auch die Umnutzung von Gewerbeimmobilien, wobei im Rahmen der Ermessensentscheidung der nachbarschützende Gebietsgewährleistungsanspruch und das bei jeder »extensiven« Befreiungspraxis bestehende Risiko der Funktionslosigkeit der Festsetzungen des zugrunde liegenden Bebauungsplans zu berücksichtigen sind.

Das Hamburgische OVG hat mit Beschluss vom 16.08.2021 bereits festgestellt, dass für Wohnungsbauvorhaben in einem Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt, das nach § 201a BauGB bestimmt ist, der Befreiungstatbestand nach § 31 Abs. 3 BauGB die gegenüber Absatz 2 der Vorschrift _sachlich speziellere Regelung_ darstellt. Angesichts der auch in der Gesetzesbegründung hervorgehobenen Funktion des hinzugetretenen Befreiungstatbestandes nach § 31 Abs. 3 BauGB, die Bindungswirkung der planerischen Konzeption bzw. ihrer Grundzüge bei der Erteilung einer Befreiung gegenüber § 31 Abs. 2 BauGB zu lockern, sei nach dem Willen des Gesetzgebers im Rahmen dieses Merkmals nicht (mehr) zu betrachten, ob die Grundzüge der Planung berührt würden.(fn) Allerdings lasse sich die für § 31 Abs. 2 BauGB geltende Feststellung, dass angesichts des dichten Gefüges materieller Tatbestandsvoraussetzungen nur ein geringer Spielraum für die Ermessensausübung verbleibe, auf § 31 Abs. 3 BauGB nicht übertragen. Begründung: „Den im Vergleich zu § 31 Abs. 2 BauGB gelockerten materiellen Anforderungen von § 31 Abs. 3 BauGB auf Tatbestandsseite stehen ein größerer Ermessensspielraum der Bauaufsichtsbehörde bei der Inanspruchnahme dieser Ermächtigungsgrundlage, ein weiterer Kreis ermessensrelevanter städtebaulicher Erwägungen und damit höhere Anforderungen an die Ausübung pflichtgemäßen Ermessens gegenüber.“

7. Erweiterung der Abweichungen nach § 34 Abs. 3a BauGB

Nach der bis zum 22.06.2021 geltenden Regelung des § 34 Abs. 3a BauGB waren Abweichungen vom Gebot des »Einfügens« für Wohnbebauung nur im Einzelfall zulässig. Entsprechende Abweichungen sollen nun auch wiederholt zulässig sein. Dies hat zur Folge, dass Nutzungsänderungen von Gewerbe- bzw. Handwerksbetrieben zu Wohnzwecken im unbeplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) nunmehr selbst dann zulässig sind, wenn diese auf eine Umstrukturierung des Gebiets hinauslaufen.

8. Gebiete mit angespanntem Wohnungsmarkt

Einige der vorerwähnten kommunalen Handlungsinstrumente beziehen sich auf Gebiete, die nach § 201a BauGB von der jeweiligen Landesregierung durch Rechtsverordnung als »Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt« ausgemacht bzw. definiert wurden. Um ein solches Gebiet handelt es sich, »wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen in einer Gemeinde oder einem Teil der Gemeinde zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist«, wobei die Voraussetzungen im Detail mit denen in § 556d Abs. 2 BGB für den Erlass einer Mietpreisbegrenzungsverordnung (»Mietpreisbremse«) identisch sind, die bereits in der Vergangenheit Gegenstand von Rechtsstreitigkeiten waren.

9. Erleichterung der Wohnnutzung im Außenbereich (und in ländlichen Gebieten, §§ 13b, 35 Abs. 4 Nr. 1 BauGB, § 5a BauNVO)

Mit der Wiedereinführung des § 13b BauGB hat der Gesetzgeber einen weiteren Baustein zur Wohnbaulandmobilisierung (im Außenbereich) geschaffen. Diese Regelung gab es bereits, war aber am 31.12.2019 außer Kraft getreten. Nun ist sie – befristet bis zum 31.12.2022 – wieder eingeführt worden und ermöglicht für bestimmte Bebauungspläne (Festsetzung von Wohnnutzungen mit einer Grundfläche von weniger als 10.000 qm, die sich an im Zusammenhang bebaute Ortsteile anschließen) ein vereinfachtes B-Plan-Verfahren nach § 13a BauGB.

§ 35 Abs. 4 Nr. 1 BauGB n.F. soll die Nutzungsänderung von vormals landwirtschaftlich genutzten Gebäuden zu Wohnzwecken erleichtern. Danach sind künftig statt 3 Wohnungen je Hofstelle 5 Wohnungen zulässig (§ 35 Abs. 4 Nr. 1f BauGB). Und im Falle eines Ersatzbaus (§ 35 Abs. 4 Nr. 2 BauGB) ist nicht mehr Voraussetzung, dass der Eigentümer das Gebäude zum Zeitpunkt des Neubaus selbst nutzen muss. Der Eigentümer muss das Gebäude in der Vergangenheit lediglich für längere Zeit bewohnt haben. Im Zeitpunkt des Neubaus kann das Gebäude also durchaus leerstehend sein oder sogar von Dritten genutzt werden.

Mit der Einführung des § 5a BauNVO soll eine neue Gebietskategorie, und zwar die des »dörflichen Wohngebiets« (MDW), geschaffen werden. Derartige »dörfliche Wohngebiete« sollen dem Wohnen sowie der Unterbringung von land- und forstwirtschaftlichen Nebenerwerbsstellen und nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben dienen.

Nach der Gesetzesbegründung soll hierdurch das Zusammenleben auf dem Land erleichtert, ein störungsfreies Nebeneinander von Wohnnutzungen und land- und forstwirtschaftlichen Betrieben ermöglicht und auf diese Weise Wohnbaupotenzial in dörflichen Gebieten mobilisiert werden.

10. Aus »Obergrenzen« werden »Orientierungswerte« (§ 17 BauNVO)

Die in § 17 Abs. 1 BauNVO a.F. als »Obergrenzen« bezeichneten Werte für das Maß der baulichen Nutzung werden nun zu »Orientierungswerten«, wodurch die Einhaltung der Obergrenzen in der Bauleitplanung nun nicht mehr (wie bisher) den Regelfall darstellt (ein Überschreiten dieser Grenzen war bislang eine begründungspflichtige Ausnahme). Gemeinden dürfen nunmehr höhere Werte für die Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung festlegen (als in der Tabelle zu § 17 Abs. 1 BauNVO dargestellt).

Und eine Ausgleichspflicht, welche bisher Voraussetzung für eine Überschreitung der Obergrenzen war (§ 17 Abs. 2 BauNVO), gibt es auch nicht mehr.

Durch diese Begriffsänderung wird der Entscheidungsspielraum der Gemeinden im Hinblick auf die Festsetzungen zum Maß der Nutzung erheblich ausgeweitet, denn Abweichungen von diesen »Orientierungswerten« sind nunmehr ohne weiteres zulässig.

11. Fazit

Nicht nur aus Sicht der Immobilienwirtschaft stellt sich die Frage, ob das Gesetz – statt einer _Erleichterung_ von Wohnungsbau – letztlich nur eine Regulierungs- und Eingriffswelle und eine „Baulandumverteilung“ zugunsten von Kommunen bzw. kommunalen Wohnungsbauunternehmen zur Folgen haben könnte. Eine Beschleunigung von Genehmigungsverfahren und eine Entbürokratisierung wäre zur „Baulandmobilisierung“ deutlich hilfreicher gewesen, so die Kritik. Wenngleich die Beschleunigung der Genehmigungsverfahrens Ländersache ist, lässt sich nicht leugnen, dass die erweiterten städtebaulichen Instrumente in einem gewissen Spannungsverhältnis zu der personellen Unterbesetzung der Bau- und Planungsämter stehen, die ein „zügiges Bauen“ nach wie vor erschweren. Dabei soll nicht unberücksichtigt gelassen werden, dass sich einzelne Bundesländer (z.B. BauO NRW 2018/2021) in den letzten Jahren bemüht haben, die Genehmigungspraxis zu beschleunigen, bislang jedoch ohne spürbaren Erfolg.

Vor diesem Hintergrund wird man abwarten müssen, ob das novellierte Baugesetzbuch sein Ziel einer „Mobilisierung“ von Bauland tatsächlich erreichen wird. Die neue Bundesregierung wird sich mit den Folgen dieses Gesetzes jedenfalls beschäftigen müssen.